歐盟的民主赤字：無中生有抑或是有中生無的問題

是斯巴達還是雅典


第一次接觸民主赤字這個名詞是在郭秋慶所長所著歐洲聯盟概論一書中讀到，郭所長言簡意賅地道出歐盟因著其特殊體質而遭遇到的特殊問題；歐洲聯盟是目前為止唯一的超國家組織，其特殊之處便在他不同於國際組織的自有財源制度(own resources system)，使歐盟得以如一般國家推動並執行其既定政策；然而這個由民主國家所組成的政治團體一路走來卻總擺脫不了菁英政治的寡頭陰影，這對於一個以民主作為入會標準的歐盟而言，不啻是一個天大的諷刺。另一方面，由2005年歐洲憲法條約(Treaty establishing a Constitution for Europe，TCE)法、荷兩國的公投不過乃至後來里斯本條約(Lisbon Treaty)的驚險過關，皆不脫民主赤字的沈痾不治之果，如前述歐洲聯盟之成員均為民主國家，人民意志的表達可使政黨輪替，進而動搖歐盟組成之根本，能讓歐盟從無到有，同樣也能讓其從有到無，由此可見歐盟不安的未來源自其治理的合法性，在民主國家中不具民意基礎的立法皆可被視為違法，是故若歐盟欲向大一統的聯邦制國家發展，民主赤字的問題則非遠憂而是近慮。

民主赤字這個問題有著一體兩面的不同觀點，歐洲聯盟的超國家性質同時也表現在的介於準國家與區域性國際組織之間的曖昧中性，歐盟另一不同於全球所有類似團體的特點竟也是民主，歐洲議會的設立與其權限的擴大使政策的立法與推行均能置於民意的有限監督之下，而其他區域組織如：北大西洋公約組織(North Atlantic Treaty Organization，NATO)，甚至聯合國的決策透明度皆難與之相較；民主赤字於此觀點可說是其來無自的荒謬。這並非其他國際組織獨斷不民主，而是對於一般國家而言，與各國締結條約及加入國際組織均包含在外交政策中，而外交政策之方針制定與執行乃執政黨與其領袖之權限，雖仍須受國會節制，但基於執政黨往往也是國會最大黨之故，人民在選擇政黨與其候選人之際，就像吃套餐一樣得將其主張概括承受，於是國際組織的成員國皆以人民代表自居，執行其代議角色而不需另成立民意機關監督之。

綜以上所言，我認為民主赤字不過是問題的現象而非根源，歐盟所面臨的實際上是認同赤字或說對未來發展的共識赤字，民主赤字的有與無取決於歐盟現今的定義或未來的走向，若領導者希望建立一個大一統的歐洲聯邦，就應該使歐洲議會具備完整的功能與權限；若統合的程度只到此為止、只止於建立一個強大的區域性組織，那麼民主赤字以及它有害於統合動力的憂慮將不復存。歐盟一路走來，會員國政府總著眼於統合的利益而相互將就妥協以化解危機(例如：英國的返款爭議)，人民在歐洲聯盟的模糊定義中漸漸被主政者拖向統合，一旦人民意識到貨不對辦的政策走向必會強力反彈而難有轉圜；然而主政者卻只盼藉由歐洲議會權限的有限擴大以敷衍了事，殊不知歐洲議會對人民而言仍是體制內管道，若真要反對絕不會只循此杯葛，是故未能先解決歐洲人民與精英政府間的認同赤字，只求改善議會功能不彰之民主赤字現象，在歐盟日益擴大而人口漸增的情形下，歐盟的統合路將走的更艱辛而危機重重。